[한국농어민신문 이상길 농정전문기자] 

대통령 직속 농어업·농어촌특별위원회(위원장 정현찬)가 ‘지자체 농어촌 정책의 민관협치형 추진체계 요인 도출 및 정책개선과제’ 연구 일환으로 10월~11월 중 개최한 4차례의 현장토론회가 마무리됐다. 농특위는 충남 청양(신활력플러스), 강원 평창(농어업회의소), 전북 임실(농촌협약), 전남 목포(어촌뉴딜)에서 진행된 이번 토론회를 통해 현장에서 정책 개선과제를 도출, 향후 민관협치형 추진체계를 더욱 확산시키기로 했다.

농특위가 의결한 민관협치는 어떤 내용인가?

담당 공무원 필수 보직기간 준수
전문직위제 확대로 순환보직 보완
조례 제정통해 민관협치 제도화

이번 현장토론회는 농특위가 지난 2019년 의결한 ‘지방자치단체 농어촌정책의 민관협치형 추진체계 구축(안)’의 현장 추진 상황을 점검하고, 이의 확산을 위한 정책 개선과제를 도출하기 위해 마련됐다. 농특위의 민관협치 추진체계는 4대 주요의제, 7대 세부과제, 14개 분석항목으로 구성된다.

<의제 1>은 행정의 통합적 추진체계 구축. 세부과제로는 농어촌정책의 총괄 조정체계 형성을 위해 ‘전담부서’를 신설하고 관련부서간 ‘행정협의회 운영을 정례화, 업무소통과 정책협력을 추진한다. 담당공무원의 농어촌정책 전문성을 확보하기 위해 필수 보직기간 준수, 전문/공모직위제 확대 등으로 순환보직제 단점을 보완한다. 개방형, 임기제 등 민간전문가 채용을 확대한다.

<의제 2>는 행정과 민간의 민관협치 강화. 농어촌정책 영역의 통합형 중간지원조직을 설치 운영한다. 중앙에서 ‘삶의 질 법’ 등을 개정, 중간지원조직의 법적 지위를 확보하고, 지자체는 기초 지자체 중간지원조직의 통합형 설치를 유도한다. 광역과 기초 중간지원조직간 역할 분담 및 연계협력을 강화한다. 광역지자체는 광역중간조직 설치와 기초 지자체 지원기능을 강화한다.

<의제 3>은 민간의 조직화 촉진과 자치역량 강화다. 주요 정책별 민간의 이해당사자 협의체 설립 및 조직화를 지원한다. 민간자발성을 토대로 한 ‘당사자협의체’ 설립을 지원하고, 현장 학습모임 등 단체 필요에 따른 조직화 활동을 적극 지원한다. ‘당사자협의체’ 협력 네트워크 구축을 통한 비영리법인을 육성한다. 민간주체의 네트워크 구축과 법인 설립을 장려하고, 사무위탁이나 보조사업, 계약사업 등으로 민간법인의 성장을 촉진한다.

<의제 4>는 농어촌정책 추진체계 제도화. 행정과 민간의 역할분담을 제도화 한다. 민관협치형 추진체계 구축을 위한 ‘농어촌정책의 기본조례’를 제정한다. 기본계획, 정책위원회/행정협의회, 중간지원조직 설치 등 민관협치를 제도화한다.

농어촌정책 4개 사례 비교 

광역-기초지자체간 역할분담 검토하고
‘칸막이’ 극복 위한 기본조례 제정 필수

△통합적 추진체계 구축=신활력플러스사업의 경우 사업지침에 전담부서 신설(지정)과 행정협의회 운영을 선정조건으로 하고 있다. 청양군의 경우 농촌공동체과를 신설, 사업을 전담하고, 6개 부서가 참여하는 행정지원협의회도 개최하고 있다. 순환보직제 단점을 보완하기 위해 전문직위제와 임기제 공무원 채용을 단계적으로 확대중이다.

평창군농어업회의소의 경우 평창군 농업기술센터 농업축산과 농업정책팀에서 업무를 담당한다. 정책 전문성 확보를 위한 제도적 장치는 없다.

농촌협약은 사업지침에 세부 과제에 대해 의무 혹은 가점사항으로 명시하고 있다. 임실군의 경우 농촌활력과가 전담부서이고, 11개 부서가 참여하는 행정협의회를 열고 있다.

해양수산부 어촌뉴딜 300의 경우 해양수산부 내에서는 어촌어항재생과가 전담하고 있고, 목포시의 경우 해양항만과가 주관부서로 행정협의회를 가동하고 있다. 사업대상지가 마을로 국한되지만, 지자체 차원에서 총괄조정체계와 정책전문성 확보 등 세부과제에 대한 제도적 장치는 검토되지 않고 있다.

전체적으로 전담부서와 행정협의회는 어느 정도 도입되고 있으나, 지자체의 정책 전문성 확보를 위한 순환보직제 전환과 민간전문가 채용은 시행 정도가 높지 않다. 신활력사업의 시행정도가 타 사업에 비해 월등히 높다.

△민관협치 강화를 위한 통합형 중간지원조직의 설치=신활력플러스사업의 경우 사업지침에 중간지원조직 성격의 추진단을 의무적으로 설치하고, 통합형 경로를 권장하고 있지만, 광역과 기초지자체의 역할분담은 고려되지 않고 있다. 청양군의 경우 농촌지자체 최초로 통합형중간지원조직인 ‘청양군지역활성화재단’을 설립했다. 충남도는 광역의 지원기능을 강화하고, 지자체 실정에 맞는 통합형을 권장하고 있다.

평창군농어업회의소는 그 위상과 역할이 여전히 성장 중에 있다. 2012년부터 2020년까지 민관협치가 요구되는 888건의 현장 의견을 모아 125건을 정책으로 반영했다. 농촌활성화지원센터를 농업회의소를 중심으로 통합운영하는 방안도 추진 중이다.

농촌협약에서는 사업지침에 중간지원조직 설치를 의무화하고, 통합형 설치를 권장(가점)하고 있다. 다만 신활력플러스와 동일하게 광역의 지원기능은 검토되지 않고 있다.

어촌뉴딜 300의 경우 어촌・어항 지역협의체는 사업 전 단계에 걸쳐 지역주민을 대표하는 의사결정기구 역할을 하기에, 개방성, 전문성, 중립성, 협동성이 요구되는데, 현실적으로 여기에 참여하는 분야별 전문가의 역할과 위상이 제대로 정립되지 못하고 있다.

중간지원조직의 통합형 설치・운영에 대한 전반적인 이해도가 낮고, 이로 인해 ‘정책칸막이’가 반복되는 경향이다. 농촌협약이 중간지원조직의 설치와 통합형 운영, 경로 등에 대해 상대적인 높은 이해도를 보인다.

△민간 조직화 촉진과 자치역량 강화=신활력플러스사업의 경우 사업 목적 자체가 액션그룹 육성과 조직화에 있다. 다만 개별 사회적경제 조직에 치중되고, 당사자 협의체와 네트워크 법인은 상대적으로 덜 강조되고 있다. 청양군은 지역개발 공모사업과 주민역량강화 교육을 통해 공간, 사업, 사람을 잇는 ‘함께이음’ 정책을 통해 민관협치와 주민자치의 조화를 계속 시도 중이다.

평창군농어업회의소는 차별화된 사업을 추진하고 중간지원조직을 수탁운영하는 방안도 적극 검토 중이다. 하지만 국회 법률 통과에 크게 기대하며 지역 내부의 조직화에는 상대적으로 관심이 미약하다.

농촌협약에서는 중간지원조직의 민간위탁 운영을 권장하고 있고, 이를 위해서는 민간법인의 설립이 전제조건에 해당하므로, 권장사항으로 볼 수 있다. 지역내 다양한 중간지원조직간 상호 네트워크와 협력은 부족하므로 통합형 조직을 고려할 필요가 있다.

어촌뉴딜 300의 경우, 어항 정비를 우선으로 하는 어촌계와 마을 기반정비를 중시하는 마을발전위원회간 사업을 보는 관점이 달라 발생하는 갈등요소가 있어, 사업지침에서 이를 크게 고려할 필요가 있다.

민관협치 관점에서 민간의 자치역량이 성장하도록 행정은 의식적으로 지원해야 한다. 그러나 미세한 이해관계로 예기치 못한 균열과 갈등이 발생하므로, 매우 조심스럽게 개입해야 한다.

△농어촌정책 추진체계 제도화=신활력플러스사업의 경우 추진단의 설치 및 운영 등과 관련, 조례제정이 필요하지만, 기존 마을만들기 조례를 개정하거나 사업조례 형식으로 제정하는 경우가 대부분이다.

농어업회의소는 현재 지자체 조례에 근거해 설치되고, 법정 단체가 아니기에 보조사업 방식으로 대부분 운영된다. 현재 임의가입 형태의 회원구조라는 한계 때문에 대의기구로서 위상을 갖기 위해서는 법률 제정이 필요하다.

농촌협약은 민관협치형 추진체계를 사업지침에서 강조하고 있기 때문에 조례 제정이 필수적이고, 농촌정책의 통합성과 연계를 강화하기 위해서는 기본조례 제정이 매우 중요하나, 사업지침에서는 이에 대한 강조점이 미약하다.

해양수산부 어촌뉴딜 300의 경우 어촌어항법(어촌어항 관광의 활성화 지원), 도농교류촉진법(농어촌 체험휴양마을의 육성지원), 전라남도 농산어촌 체험관광 활성화 지원에 관한 조례 등을 제도적 근거로 제시하고 있으나, 지자체의 기본조례에 대해서는 검토하고 있지 않다.

농어촌 정책의 ‘칸막이’를 극복하고 민관협치의 제도적 장치를 담은 기본조례가 꼭 필요하다. 기본조례를 어떻게 제정할 지에 대한 중앙정부 차원의 연구는 미흡하다.

중앙정부와 농특위의 역할과 과제
중앙정부 스스로 민관협치·칸막이 극복 힘써야

공사 등 기존조직 업무위탁 재검토
민간활동가 교육연수원 설립을
읍면단위 주민자치회와 결합해야

연구진은 중앙정부 스스로 민관협치와 칸막이 극복에 모범을 보일 것을 주문하고, 다음과 같이 중앙정부와 농특위의 역할과 과제를 제안했다.

중앙정부 차원의 농어촌정책지원기구(중간지원조직)를 현재처럼 기존 조직에 위탁하는 것이 아니라 통합해 별도로 설치하는 방안을 적극 검토한다. 농식품부 농촌 지역개발 사업의 운영기관으로 농어촌공사(농촌개발)외 농촌경제연구원(삶의 질)이나 농림수산식품교육문화정보원(귀농귀촌) 등으로 분산하는 방식에 대해 재검토가 필요하다.

어촌어항공단이나 농어촌공사는 실제 연구용역이나 사업 집행 등도 직접 담당하는 경우가 많고, 이해당사자기에 공공성 논란이 있을 수 있다. 정책의 질을 높이고 객관적인 평가와 분석, 실사, 모니터링이 이뤄지기 위해서는 별도 제3의 전문조직을 설치하는 것이 바람직한 방향이다.

중앙정부 차원에서 개별 사업지침의 재검토와 정기적인 점검이 필요하다. 중앙정부 차원의 농촌협약정책위원회 설치를 통해 정책의 기획과 관리 등 전반적 과정이 민관협치 관점에서 진행되도록 설계한다.

광역지자체도 농특위 의결에 맞춰 민관협치형 추진체계로 빨리 전환할 것을 제안한다. 농촌활성화지원센터의 위상과 역할을 재검토하면서 통합형 중간지원조직이 안정되게 설치 운영되도록 유도한다. 민간활동가의 심화학습을 위한 광역단위 교육연수원을 설립 운영한다.

실질적인 민관협치가 작동될 수 있는 것은 읍면단위이므로 주민자치회와 적극 결합, 읍면 발전계획을 수립하고, 주민총회 의결을 거친 세부사업에 대해 중앙부처 세부사업(농촌협약 등) 으로 인정하는 방안을 적극 검토한다.

대부분의 중앙정부 부처가 농어촌정책에 관여하는 만큼 이를 총괄조정하는 기구로서 농특위 역할이 요구된다. 민관협치 과제에 대한 현장 요구를 신속하게 수용하기 위해 농특위 산하에 ‘농정 거버넌스 강화 특별위원회’를 설치하는 방안을 검토한다. 새 정부가 들어오면 법률 개정을 통해 농특위와 삶의 질 위원회를 통합 운영하는 방안도 적극 검토한다.

이상길 농정전문기자

<농어업·농어촌특별위원회 공동기획>