[한국농어민신문]

농지란 「농지법」 제2조 1항에 “가. 전·답·과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”와 “나. 가목의 토지개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지”로 정의되어 있다. 지목이 전·답·과수원 이외의 토지로서 농작물 또는 다년생식물을 경작한 지 3년 미만인 토지와 지목이 임야인 토지로서 산지전용허가를 거치지 않고 농작물·다년생식물 재배에 이용되는 산지는 농지에서 제외한다.

가목의 토지의 개량시설이란 유지(웅덩이), 양·배수시설, 수로, 농로, 제방 등과 농림축산식품부령으로 정하는 시설(계단, 흙막이, 방품림 등)을 말한다. 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설이란 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설, 축사·곤충사육사와 그 부속시설, 간이퇴비장, 농림축산식품부령으로 정하는 규모 이하의 농막·간이저온저장고·간이액비저장조 등을 말한다.

농지는 개간·간척 등을 통해 농지로 조성된 뒤 농업인들이 오랜 기간에 걸쳐 농작물을 재배함으로써 토심이 깊어지고 비옥해진다. 지금 눈앞에 보이는 농지는 어제 오늘에 만들어진 것이 아니라 수십 수백 년 동안 가꾸고 다듬어 이루어진 것이다. 농지에는 토지만이 아니라 관개 배수용 수로와 농로 등이 포함된다. 농작물을 재배할 수 있는 농지에는 농업인들의 피와 땀과 눈물과 한숨이 배어 있다. 법으로 정한 용어의 정의에는 담을 수 없는 정한과 역사가 장엄하다.

오랜 역사를 담고 있는 농지가 하루아침에 사라지거나 변할 수 있다. 농지의 전용과 유휴화를 통해 1975년 이후 60여만 ha의 농지가 감소하였다. 유휴화가 농지제도와 무관하게 이루어진 기능 정지라면 전용은 농지제도의 절차에 따른 기능 상실이라 할 수 있다.

농지면적 감소의 규모로 보더라도 전용이 유휴화의 몇 배 이상이며, 유휴화 농지는 개간을 통해 다시 농지로 복원될 수 있지만 전용 농지는 농지로 복원되기 어렵다는 면에서도 전용이 농지에 치명적이다. 농지제도가 농지의 보전이 아니라 오히려 농지의 감소에 기여하였다는 역설이 성립할 수 있다. 농지제도의 근본 목적과 핵심 기능은 농지 보전이라고 해도 지나치지 않다. 확고하게 농지를 보전할 수 있는 농지제도가 필요한 것이다.

농지보전의 제도적 수단으로서 보전해야 할 농지 면적의 목표를 설정하는 방안이 거론되어 왔다. 정확히는 식량자급률 목표와 연계한 ‘필요농지 면적’이란 개념으로서, 식량작물의 품목별·유별 자급률 목표와 그 생산에 필요한 재배면적의 합계치에 해당된다.

「농업·농촌 및 식품산업 기본법」은 제15조 제2항에 따라 수립되는 농업·농촌 및 식품산업 발전계획에 ‘식량 및 주요 식품의 적정한 자급목표 및 그 추진계획’을 포함하도록 하고 있다. 또한, 제30조에서 “농지는 소중히 이용 보전되어야 한다”고 하고 제31조에서 경자유전 원칙의 달성을 위한 농지 소유 등에 관한 정책과 이용증진에 필요한 시책, 제32조에서 농지의 보전에 필요한 정책을 세우고 실행하여야 하며 우량농지가 우선 보전될 수 있도록 해야한다고 하였다.

일본의 「식료·농업·농촌 기본법」에서도 식료·농업·농촌 기본계획에 식량자급률 목표를 정하도록 하였다. 또한 제23조에서 “국가는 국내의 농업생산에 필요한 농지의 확보 및 유효 이용을 꾀하기 위하여 농지로 이용해야 할 토지의 농업상 이용의 확보, 효율적이고 안정적인 농업경영을 영위하는 자에 대한 농지이용의 집적, 농지의 효율적인 이용의 촉진, 기타 필요한 시책을 강구한다”고 ‘농지의 확보와 효율적 이용’에 관해 명시하였다.

‘필요농지 면적’이란 식량작물의 자급률 목표를 달성하는 데 필요한 농지면적이라는 점에서 보전해야 할 농지 면적과는 차이가 있으며, 그 최소치라고 할 수 있다.

일본의 경우 「농업진흥지역 정비에 관한 법률」에서 농림수산대신은 「농업진흥지역 정비에 관한 기본지침」을 작성하고, 도·도·부·현 지사는 이 지침에 따라 「기본방침」을 작성하는데 여기에는 “확보해야 할 농용지 등의 면적 목표와 그 확보 등에 관한 사항”이 포함되어야 한다.

시·정·촌은 「농업진흥지역정비계획」을 5년마다 수립하는데 여기에는 농용지로 이용해야 할 토지의 구역과 용도 구분, 농업생산기반 정비 및 개발, 농용지 등의 보전, 농업경영규모 확대와 이용 조정, 농업근대화 시설 정비, 농업 담당자 육성·확보에 필요한 시설 정비, 농업인의 안정적인 취업 촉진, 농업인의 양호한 생활환경 확보를 위한 시설의 정비에 관한 사항 등을 정하도록 하고 있다.

일본의 경우 ‘필요농지면적’이 아니라 보전해야 할 농지 면적을 전국-도·도·부·현-시·정·촌 단위로 지정 및 배정하고, 그 구역 내 농지의 용도 구분과 생산기반 정비 및 보전은 물론 농지이용 집적·조정과 시설 정비 및 농업인의 생활환경 정비에 관한 사항을 정하고 있다.

품목별 식량자급률 목표에 연계한 필요농지 면적을 설정하는 의미와 목적은 극히 제한적이다. 실행되지 않는 목표나 계획은 더욱 그렇다. 보전해야 할 농지 면적을 설정하는 것으로 그친다면 이와 다를 바 없다. 농지는 최대한 보전해야 한다는 원칙을 확고히 한 위에 그 농지를 보전하고 기반을 정비하여 효율적으로 이용할 수 있는 경영체에 집적하는 일련의 제도와 정책이 강구되어야 한다.