[한국농어민신문]

이제 농지제도와 농지정책의 방향 및 목적을 전환해야 한다. 농지를 누가 소유하느냐가 아니라 누가 효율적으로 이용하느냐를 중심에 두어야 한다. 농지제도의 첫 번째 목적은 농지의 보전이지만 농지보전의 목적은 농지의 효율적 이용이며, 그것은 어떤 농업경영체가 어떻게 이용하느냐에 따라 좌우된다. 

농지법 제3장(농지의 이용) 제1절(농지의 이용증진 등)은 제14조∼제22조의 9개 조로 구성되어 있다. 그 핵심 내용은 두 가지이다. 첫째는 농지이용계획의 수립(제14조)이다. 시장·군수·구청장은 공청회를 통해 지역주민의 의견을 듣고 시·군·구 농업·농촌 및 식품산업정책심의회의 심의를 거쳐 농지이용계획을 수립해야 한다. 계획에는 지대별·용도별 농지이용계획, 경영규모 확대계획, 농외용도로의 농지활용계획이 포함되어야 한다.

둘째는 농지이용증진사업의 시행계획 수립(제17조)과 고시(제18조) 및 시행(제15조와 제19조)이다. 농지이용증진사업 시행자(시장·군수·구청장, 한국농어촌공사, 농협·엽연초생산협동조합·농지공동이용단체)는 농지이용계획에 따라 농지이용증진사업 시행계획을 수립하고 시·군·구 농업·농촌 및 식품산업정책심의회의 심의를 거쳐 확정한 다음 이를 고시·열람토록 하며, 관련 농지의 소유자·임차자 등의 동의를 얻어 해당 농지에 관한 등기를 촉탁해야 한다. 시행계획에는 농지이용증진사업 시행구역, 농지 소유자·임차자·농업경영수위탁자, 관련 농지, 임차권·농업경영수위탁 내용, 소유권 이전의 시기·대가와 지불방법, 임차료 및 경영수위탁 보수와 지불방법 등이 포함되어야 한다. 농지이용증진사업에 대해 국가와 지방자치단체는 지도와 주선을 하며, 사업 자금 일부를 지원할 수 있다.

농지이용계획은 1996년 1월 1일부터 농지법이 시행되자 전국 시·군·구에서 일제히 수립되기 시작하여 1∼2년 안에 모두 완료되었다고 할 수 있다. 그 중심 내용은 시·군·구의 농지에 대해 벼농사구역·시설농업구역·채소농업구역·과수농업구역·축산구역 등과 같이 품목별로 구역을 구분하여 지정한 것이었다. 그러나 농지이용계획은 캐비넷 안에 들어간 채 이후 나온 적이 없다. 전형적인 페이퍼플랜이었다. 더욱이 농지이용증진사업은 추진되거나 시행계획이 수립된 적이 없다. 한국농어촌공사가 농지의 매매·교환·분합, 장기임대차 관련 사업을 해왔으나 이는 농지법의 농지이용증진사업과는 직접 관련이 없다.

농지법 제3장 제1절의 농지이용계획이나 농지이용증진사업 관련 조항은 사문화되었다고 해도 지나치지 않다. 그 원인은 두 가지로 볼 수 있다. 첫째는 법규정 자체의 취지가 무엇이며, 무엇을 하겠다는 것인지 분명하지 않다는 점이다. 핵심은 농지이용증진사업을 한다는 것인데, 그 사업 내용은 농지의 소유권 이전·임차권설정·위탁경영 촉진 사업과 농지의 공동이용·집단이용을 통한 농업경영체 육성 사업 등이다. 농지의 경영규모 확대와 집단화 및 공동이용 등을 추진하는 것이라고 할 수 있지만, 하나의 조문에 사업 명칭이 나열되어 있을 뿐 추진 방법이 결여되어 있으며, 어떤 농업경영체를 육성할 것인지도 제시되어 있지 않다.

둘째로 더 중요한 것은 농지이용증진사업이라는 사업을 시행한 적이 없다는 점이다. 농지이용계획이나 농지이용증진사업 시행계획 등을 수립하는 목적은 사업을 추진하기 위한 것이다. 계획 수립의 주체를 시·군·구로 지정하였다 하더라도 사업은 농식품부가 추진하지 않으면 시행되기 어렵다. 농지이용증진사업을 본격적으로 추진하지 못했던 가장 큰 원인은 이 사업이 농업생산의 중심을 담당할 농업경영체를 육성하는 데 얼마나 중요한지 인식하지 못했던 점이라고 할 수 있다. 농지이용증진사업의 목적은 농업경영체의 육성이므로 이는 경영인력과의 업무인데, 대상은 농지이므로 농지과의 업무라는 점도 원인일 수 있을 것이다.

이와 관련하여 일본의 농용지이용증진법(1980년 제정)과 이를 계승한 농업경영기반강화촉진법(1993년 제정)을 참고할 수 있다. 이 법의 목적은 농지임대차를 통해 효율적이고 안정적인 농업경영체로서 인정농업인을 육성하여 이들 경영체가 농업생산의 상당 부분을 담당할 수 있는 농업구조를 확립한다는 것이다. 목적은 농업경영체 육성, 대상은 농지, 방법은 임대차를 통한 농지이용 집적이다. 중심 내용은 인정농업인의 농업경영개선계획 제출과 인정, 시·정·촌의농지이용집적계획 수립, 농지이용집적원활화사업과 농지보유합리화사업의 추진 등이다. 이 법은 농지 관련 4대 법률 중 농지법(1952년 제정), 농업위원회법(1951년 제정), 농업진흥지역 정비에 관한 법률(1969년 제정)에 비해 가장 늦게 제정되었지만 농지제도의 목적이 농지의 효율적 이용과 유동화를 통한 농업경영체 육성으로 전환되면서 농지정책의 핵심 법률이 되었다.

이제 농지제도와 농지정책의 방향 및 목적을 전환해야 한다. 농지를 누가 소유하느냐가 아니라 누가 효율적으로 이용하느냐를 중심에 두어야 한다. 농지제도의 첫 번째 목적은 농지의 보전이지만 농지보전의 목적은 농지의 효율적 이용이며, 그것은 어떤 농업경영체가 어떻게 이용하느냐에 따라 좌우된다. 농지제도와 정책은 농지를 효율적으로 이용할 수 있는 농업경영체를 육성하는 것으로 목적을 전환하고, 그것을 달성하기 위한 사업을 추진하는 데 역점을 두어야 한다. 또한 정책과 사업의 방향은 농업경영규모 확대보다 농지이용집적을 위한 집단화, 개별농가보다 조직경영·법인경영을 육성하는 쪽으로 전환할 것을 제안한다. 현행 농지법의 제3장 제1절은 이 같은 방향으로 전면 대폭 확대 개정하거나 단일 법률로 제정할 필요가 있다.