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[박석두의 농지제도 톺아보기] 상속 등에 의한 비농업인의 농지소유를 어떻게 할 것인가박석두 / GS&J 인스티튜트 연구위원

[한국농어민신문]

농지 상속 등에 의한 비농업인의 농지소유 확대에 대한 대책은 단답식·응급식 접근이 아니라 농지제도 전반을 아우르는 포괄적·장기적 관점, 특히 농지소유자격에 중점을 두기보다는 농지의 효율적 이용을 중심으로 파악하는 시각이 필요하다고 생각한다.

농지법은 6조 1항에서 농업인과 농업법인만이 농지를 소유할 수 있다고 규정한 다음 2항에서 비농업인이 농지를 소유할 수 있는 예외조항을 10호에 걸쳐 열거해놓았다. 이 중 가장 중요하고 많은 면적을 차지하는 사유가 주말·체험영농(3호), 상속(4호), 이농(5호)으로 비농업인이 농지를 소유하는 경우이다. 주말·체험영농을 하는 농지는 건수에 비해 면적이 크지 않고 수도권 등 도시 근교 지역에 한정되며 도시민이 자경하는 게 일반적이다. 반면, 상속과 이농 후 소유에 의한 비농업인 소유 농지는 계속 확대되고 전국 어느 지역에나 존재하며 농업인이 임차경작한다. 특히, 증여를 포함하는 상속이야말로 비농업인의 농지소유를 확대하는 주된 경로이다.   

2019년의 연구에 따르면, 전체 경지면적 중 농업인이 소유하는 면적의 비율이 1995년의 67%에서 2015년에 56.2%로 감소하였으며, 2015년에 전체 경지면적 167만9000ha 중 73만5000ha(43.8%)는 비농업인이 소유하는데, 그 중 41만ha(55.8%)는 농업인이 임차경작, 32만5000ha(44.2%)는 주말·체험영농 등 도시민이 경작하는 것으로 분석되었다. 임대차 농지의 비율은 2017년에 전체 농지의 51.4%였다. 또한, 2018년에 농가 경영주 연령별 농지소유 면적을 보면, 전체 소유면적 99만 3000ha 중 70세 이상 경영주가 45.1%, 60∼69세 경영주가 36.2%를 소유하여 60세 이상 경영주가 81.3%를 소유하고 있는 것으로 나타났다.

반면, 영농승계자가 있는 농가의 비율은 2005년에 전체 농가의 3.5%인 것으로 조사되었다. 현재 농가 경영주의 고령화율과 영농 승계율을 고려하면 이들의 사망 시점인 약 15년 후(평균 기대수명 81.4세 적용)에는 전체 농지의 84%가 비농업인 소유농지가 될 것으로 예측된다.      

비농업인의 농지 소유가 확대된다는 것은 현행 헌법의 경자유전 원칙이 사문화되고, 농지법의 농지소유자격 제한이 유명무실해진다는 것을 의미한다. 자작농주의 농지제도가 붕괴되고, 농지임대차가 압도적이 되는 것이다. 이에 따라 많은 문제가 발생할 것으로 예상된다.

첫째, 농지소유와 임대차를 완전 자유화하라는 요구가 강해지고, 헌법의 경자유전 원칙을 폐지하라는 주장도 표면화할 것이다. 둘째, 농지보전과 농지전용 규제를 완화하라는 압력이 증대되고, 농업진흥지역에서의 행위제한을 줄이려는 시도가 그치지 않을 것이다. 셋째, 농지 소유자와 경작자 간에 직접지불금을 둘러싼 갈등이 확대되지 않을까 우려된다. 넷째, 농지임대차를 둘러싸고 임대차 쌍방 간에 분쟁이 증가할 것이다. 다섯째, 농업경영체 등록이나 농지원부의 등록 내용을 실제와 부합되도록 관리하기가 더 어려워지고 그 필요성은 더 커질 것이다. 여섯째, 부재지주가 증가하고, 이에 따라 농지의 휴경과 조방적인 이용이 증가할 것이다. 

농지 소유권의 상속 등에 의해 비농업인의 농지소유가 계속 확대되는 문제에 대해 경자유전 원칙을 폐지하고 농지소유와 임대차를 완전 자유화하는 차지농주의로 전환하자는 견해가 있을 수 있다. 이 주장은 농지가격 상승에 의한 차익을 얻으려는 자산적·투기적 농지소유가 합법적으로 성행할 것이라는 우려가 사라지지 않는 한 설득력을 얻기 어렵다.

반대로, 상속 등에 의한 비농업인의 소유농지를 일정 기간 내에 처분하도록 강제하는 방안은 이미 발생해 있는 비농업인의 소유농지를 농업인에게 환원하는 조치가 이루어지지 않을 경우 형평성 면에서 문제가 크며, 소유권에 대한 과도한 제약이라는 비판이 따를 것으로 예상된다. 

나아가 비농업인 소유 농지를 모두 농업인에게 환원하는 방안은 제2의 농지개혁으로서 저항과 혼란은 걷잡을 수 없을 것이며, 농지가격 상승이 계속되는 한 농업수익으로 농지를 매입하기 어렵고 지가차익을 얻으려는 자산적·투기적 농지소유에 대한 수요를 막을 수 없어 자작농 체제를 유지하기 어려울 것이다.  

비농업인의 농지소유에 대한 현실적인 대책으로 다음과 같은 방안을 생각해볼 수 있다. 우선, 현행의 경자유전 원칙과 농업인·농업법인만 농지를 소유할 수 있도록 하는 농지소유자격 제한을 유지한다. 이는 자산적·투기적인 농지 소유를 법으로 용인하지 않는다는 것을 재확인한다는 의미이다. 

다음, 농지 상속에 대해 신고를 의무화하고, 소유권 이전 등기에 필수 구비사항으로 규정한다. 농지 상속의 경우 농지취득자격증명을 발급받지 않도록 하고 있는데, 신고하도록 함으로써 상속 농지를 파악하고 관리하도록 하는 것이다.

셋째, 상속 농지에 대해 한국농어촌공사에 매도를 위탁하거나 임대를 위탁하도록 규정하고, 자율적으로 매도 또는 임대할 경우 그에 대해 신고하도록 한다. 

넷째, 농지관리기구를 도입하여 모든 농지의 매매·임대차 등에 대해 허가를 받거나 신고하도록 하고, 농지를 가장 효율적으로 이용할 수 있는 농업경영체에게 농지 이용이 집적되도록 조정한다.

다섯째, 농업진흥지역 농지는 전용을 금지하고 농업에 이용하도록 함으로써 농지전용 기대에 의한 농지가격 상승을 억제하도록 한다. 농지가격 상승을 기대할 수 없게 되면 농지를 소유 및 보유하려 하지 않을 것이기 때문이다. 

요컨대, 농지 상속 등에 의한 비농업인의 농지소유 확대에 대한 대책은 단답식·응급식 접근이 아니라 농지제도 전반을 아우르는 포괄적·장기적 관점, 특히 농지소유자격에 중점을 두기보다는 농지의 효율적 이용을 중심으로 파악하는 시각이 필요하다고 생각한다.    

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