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우농 최양부의 자전적 농정사 <8>산업사회의 새 농정을 설계하다-⑦농가 발전정책 개발에는 농가 실증연구가 필요하다

[한국농어민신문]

우농(愚農) 최양부

농가를 농정의 수단이 아닌 목표로 새롭게 정립하여 품목 중심 농정을 사람 중심으로 전환하자는 나의 정책제안이 현실적 타당성을 인정받으려면 농가의 성격 변화실태에 대한 실증적 분석을 통해 다양한 계층과 유형의 농가가 실존하고 있다는 사실을 먼저 규명해야 했다.


1980년 말에 추진했던 ‘80년대 새 농정방향 구상’ 특별작업은 그야말로 구상단계에서 중단되어 언젠가는 완성해야 할 도전과제로 남아있었다. 새 구상은 우리 농정사상 처음으로 농정 영역을 농업 중심에서 3농(農)(농업, 농촌, 농민) 중심으로 확장할 것을 주장했다. 그리고 3대 농정과제로 첫째 농업정책은 주곡 증산에서 ‘한국적 식생활’에 기초한 ‘국민 식품정책’으로 전환하여 ‘장기종합식품계획’을 토대로 품목별 국내자급목표를 설정하고 부족농산물의 수입을 통한 국민 식품의 안정적 공급과 확보를 추진하고, 둘째 농촌정책은 마을개발 위주에서 농민들의 1일 생활인 농촌경제(정주)권을 기반으로 한 ‘농촌종합개발정책’으로 전환하고 농촌공업개발을 포함한 중장기 농촌종합개발계획을 수립하여 추진하며, 마지막으로 정부가 주체가 되어 품목별 생산목표를 설정하고 목표달성을 위해 전국 획일적으로 지원하는 품목 위주 정책을 농가(농민) 중심으로 전환하여 농가가 스스로 시장 동향에 대응하여 자율적으로 품목을 선택하고 능동적으로 생산활동을 하는 소위 ‘기간(基幹) 농가’를 선택적으로 육성하는 한편, 농가 지원도 농가의 성격과 유형에 따라 차별화할 것 등을 제시했다. 당시에는 시대를 많이 앞서가는 미래지향적인 파격적 정책구상이었다. 그러나 검증이 안 된 추상적이고 구체성 없는 생소한 개념들로 비현실적이란 비판을 받고 사문화되어 있었다. 당시의 생각들에 생명력을 불어넣기 위해서는 실증연구를 통해 현실적으로 실천 가능한 구체적인 정책대안을 만드는 연구가 절실했다. 하지만 안타깝게도 현실적 제약으로 실천하지 못하고 있었다.

다행히 농촌정책과 관련해서는 그동안 추진한 농외소득과 농촌공업개발연구, 그리고 강진 농촌정주생활권개발 기본구상(‘강진구상’)을 통해 어느 정도 성과를 보고 있었다. 강진구상은 농촌새마을운동을 뛰어넘어 농촌문제 해결과 발전을 위한 실천적 정책목표와 구체적인 정책과제를 발굴하고 추진전략 등을 제시하면서 새로운 대안적 농촌지역종합개발모형으로 내무부(현 행정안전부)와 전문가들의 인정을 받기 시작하고 있었다. 국민 식품 수요변화에 대응한 식품정책연구는 연구원의 다른 연구자들에 의해 활발하게 이루어지고 있었다.

그러나 농가정책개발을 위한 연구는 별다른 진척을 보지 못하고 있었다. 나는 1971년 석사학위 졸업논문을 쓰면서 처음으로 도시화·공업화에 대응한 농가의 성격 변화에 관심을 가졌다. 1978~80년간 농외소득증대방안연구를 하면서 ‘산업화와 시장경제화의 충격으로 가족생계를 목적으로 농사를 짓는 전통적 가족농의 소농(小農)적 동질성이 무너지고 시장판매를 목적으로 하는 상업농, 농외소득증대를 목적으로 하는 겸업농 등 새로운 유형의 농가증가로 농가 간 이질성이 증대하고 있다. 따라서 전국 평균 농가를 기준으로 한 획일적이고 일률적인 농가지원정책은 오히려 농가 간 상대적 소득 격차 등을 심화시킬 수 있어 바람직한 정책이 아니다’라는 이론적 정책가설을 생각했다. 이를 근거로 80년대를 향한 새 농정의 하나로 ‘한국 농업개발을 주도해 나갈 농업생산 주체로서 시장판매를 목적으로 농업생산을 전문적, 전업적으로 하는 가족적 상업농가 또는 이들의 협동체를 기간농가로 선택적으로 육성하는, 농가 성격에 따라 차별화된 농가발전지원정책을 추진하는 것이 바람직하다’라는 정책대안을 제시했다.

농가를 농정의 수단이 아닌 목표로 새롭게 정립하여 품목 중심 농정을 사람(농민, 농가) 중심으로 전환하자는 나의 정책제안이 현실적 타당성을 인정받으려면 농가의 성격 변화실태에 대한 실증적 분석을 통해 다양한 계층과 유형의 농가가 실존하고 있다는 사실을 먼저 규명해야 했다. 이를 위해서는 전국규모의 농가 조사와 분석이 이루어져야 하나 이는 현실적으로 불가능했다. 유일한 방법은 농수산부가 매년 전국규모로 실시하는 농가경제 표본농가 조사자료를 이용하는 것이었으나 이는 현실적으로 불가능했다.

그런데 뜻밖의 행운이 찾아왔다. 한국농촌경제연구원이 1980년 농수산부의 의뢰를 받아 ‘농업통계개선에 관한 연구’를 수행했는데 당시 나는 ‘농가경제 및 농산물 생산비통계 개선방안’에 대한 연구책임을 맡았다. 이 일로 나는 농수산부 통계관실 담당 공무원들과 개인적 친분을 쌓게 되면서 조심스럽게 농가경제 통계자료 이용 가능성을 타진했다. 그러던 차에 1983년 농대 후배인 이상무 과장이 유통경제통계담당관으로 발령이 났다. 나는 그에게 연구 취지를 설명하고 도움을 구했다. 그는 연구 필요성을 인정하고 1982년도 농가경제조사 표본농가 3333호의 일계(日計)부와 농가원부를 집계한 전산 자료를 연구목적으로만 사용한다는 조건으로 사용을 허락했다. 그에 더하여 농가 경영주의 농가발전에 대한 장래희망을 묻는 별도의 우편조사까지 농수산부의 도움을 받아 실시했다. 이 과장의 결단이 없었다면 불가능한 일이었다. 그때 참으로 감사했다는 말을 전하고 싶다. 그 무렵 또 다른 행운이 찾아왔다. 1982년 강진구상을 위해 연구원을 채용하면서 뜻밖에 농가경제연구에 적합한 인재를 구한 것이었다. 박성재와 오내원 연구원을 그때 처음 만났다. 그들의 차분하고 진지한 연구 자세와 논리적 사고능력을 보면서 농가경제연구에 적임자라 생각했다. 박성재는 1982년 상업농을 주제로 석사학위 논문도 썼다. 1983년 마침내 그들과 함께 ‘농가 경제의 유형과 성격 분석’이란 연구에 착수했다.

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