농경연 ‘신정부 쌀정책’ 보고서
쌀 목표가 인상-생산조정제 동시 추진은 기대효과 상충
변동직불금 생산중립화나 고정직불금화 방안 등 고려를
“쌀 목표가격 인상과 생산조정제를 동시에 추진하는 것은 정책의 목표와 기대효과가 상충돼 지속되기 어려운 측면이 존재한다. 따라서 신정부는 지속 가능한 종합적 식량정책 수립이라는 측면에서 중장기적으로 접근할 필요가 있다.”
최근 농촌경제연구원 김태훈 연구팀이 ‘신정부의 쌀 산업정책 방향’이라는 보고서에서 밝힌 내용이다. 보고서에서 나타난 현재 쌀 산업의 문제점과 향후 쌀 산업 정책 방향을 어떻게 추진해야 하는지 간략히 정리한다.
▲쌀 산업 현황=2000년 이후 쌀 산업은 소비량 감소와 공급 과잉 구조의 지속으로 재고 누증, 농업 자원 및 재원의 쌀 편중 등으로 쌀값 하락 현상을 겪고 있다. 만약 정부의 특별한 대책 없이 기존의 생산량 및 소비량 추세가 이어진다면 향후 10년간 연평균 약 29만톤의 과잉공급은 불가피한 실정이다. 2017년산도 평년단수를 가정할 경우 9만~14만톤의 쌀이 과잉 생산될 것으로 예상돼 가격하락을 피하기 위해서는 시장격리 등의 조치가 필요하다.
또한 2016년 양곡연도 기말재고량은 175만톤 수준으로 생산량의 40% 수준이며, 이는 적정재고량에 비해 2배 이상 많은 상황이다. 정부가 재고처리를 위해 복지용과 가공용 쌀 공급단가 인하, 사료용으로 활용하는 등의 노력을 했으나, 2017년 기말재고량은 전년대비 오히려 증가할 것으로 전망된다.
반면 농업 관련 재원 및 자원의 쌀 집중 현상은 심화되는 양상이다. 2016년 쌀에 투입된 재원은 농업 전체 예산의 40.7%로 2014년 양정개혁 이후 증가추세를 보이고 있다. 2017년에도 농업분야 총 예산 14조4887억원 중 직불제 예산은 2조8542억원으로 19.7%를 차지했으며, 이중 쌀 직불금은 전체 직불예산의 80.8%를 차지했다. 더구나 최근 3년 동안 풍작과 연이은 역 계절진폭 발생으로 시장 불안감이 확산되면서 수확기 쌀 값 하락으로 쌀 변동직불금이 농업보조총액(AMS)인 1조4900억원을 한도 초과했다.
▲신정부 정책 방안=쌀 관련 주요 정책은 목표가격 인상과 강력한 생산조정제를 통한 농가소득 보전이다. 농가소득지지를 하면서 직불금 지급액 감소를 함께 이끌어 내겠다는 취지다. 쌀 목표가격에 물가상승률을 반영하는 것은 쌀 생산비 및 농가실질소득 보전을 통한 농가 경영 안정에 목적을 둔 것으로 분석된다.
그러나 물가상승률을 반영한 쌀 목표가격 인상 정책은 적용물가 및 방법 등이 명확하지 않아 구체화해야 한다. 만약 생산비 및 실질소득 보전을 우해 목표가격에 물가상승률을 반영할 경우 적용 물가는 농가구입가격지수로 하는 것이 적절하다.
쌀 생산조정제도 과거의 경험과 해외 동향을 참고할 경우 도입에 신중할 필요가 있다. 생산조정제는 과거 2차례 도입했으나 중장기적인 쌀 수급안정에 기여하지 못했다. 재정 부담 문제로 유럽, 미국, 일본 등도 수급조절 목적의 생산조정제를 폐지했거나 할 예정이다.
더구나 쌀 목표가격 인상과 쌀 생산조정제는 한시적으로 정책적 효과를 기대할 수 있으나 장기적으로 지속하기 어렵다. 생산조정제는 쌀 생산감소 유도 정책인 반면 목표가격 인상은 쌀 생산을 유인할 가능성이 있어 생산조정에 따른 재정부담이 증가될 소지가 존재한다.
▲중장기 쌀 수급정책 방향=신정부의 쌀 정책은 단기적으로 농가소득지지와 쌀 수급문제 해결에 도움이 될 것으로 예상된다. 그러나 쌀 가격 상승을 위한 생산조정제와 동시에 목표가격을 인상하는 것은 두 정책의 목표와 기대효과가 상충돼 지속되기 어렵다. 따라서 우선 변동직불금의 생산유인을 줄이는 방안 모색이 필요하다. 쌀 변동직불금의 생산유인을 줄이기 위해서는 변동직불금 생산중립화 방안과 변동직불금의 고정직불금화 방안을 고려할 수 있다. 쌀 변동직불금 기대액을 고정직불금에 추가해 지급하고 목표가격제를 폐지하는 방안도 대안이 될 수 있다. 또 다른 방안은 쌀 이외 식량 작물의 생산편리성과 수익성 개선 정책을 통해 쌀로의 생산편중을 줄이고 자급률 제고와 농가소득 제고를 실현하는 것이다.
김태훈 연구위원은 “중장기 쌀 산업정책의 목표로 쌀수급 및 가격안정, 쌀에 편중된 농업자원과 재원의 효율적 분배로 식량자급률을 제고하고 농가소득을 지지하는 쌀 산업 정책으로 추진해야 한다”라고 강조했다.
이동광 기자 leedk@agrinet.co.kr